党的十九届五中全会提出:“着力提高低收入群体收入”“加大税收、社保、转移支付等调节力度”“居民生活水平差距显著缩小”等目标，党的十九届四中全会提出我国要建立解决相对贫困长效机制的要求，为完善社会救助体系指明了方向。20多年来，由于低保在我国新型社会救助体系中一直占据着核心地位，低保标准成为各地事实上的贫困线，成为各地救助水平的最重要标志。在缩小居民生活水平差距、解决相对贫困的目标下，一些专家从国际经验数据出发，认为我国要大大提高低保标准；一些地方也产生了提高低保标准、相互攀比的冲动，开始了新一轮提标。本文认为，提高救助标准是缩小居民生活水平差距、解决相对贫困的内在要求，是一个长期趋势。但短期内提高低保标准，需要考虑几个问题。

一要考虑当前低保标准落实情况。我国当前低保标准是否过低，可通过与我国居民收入数据比较粗略判断。城乡低保经过多年快速提标后，2019年末分别达到每人每月624元（每人每年7499元）、445元（每人每年5340元）。据国家统计局按收入五等分分组的人均可支配收入数据，2019年城市居民20%低收入组的年人均收入15549元，农村居民20%低收入组年人均收入只有4262元，需要注意的是，人均可支配收入是得到包括低保等转移支付之后的收入。也就是说，无论在城市还是农村，居民得到低保等转移支付后，仍然有相当部分群众人均可支配收入还未达到低保标准。从这一比较看，我国低保收入标准不能说低。2019年底我国城乡低保人数只有4300多万人，占总人口的比重只有3%，比重较低，并非是因为低保标准过低。我国低保人数比例较低的原因较多，如财产标准过于严格，符合低保条件的人未提出申请，但低保操作不规范造成的漏保现象，恐怕也是重要原因。如果能在现行的低保标准下，适当降低财产标准，加强对困难群众的宣传，同时加大力气规范低保操作，做到应保就保，低保覆盖面就会大大提高。

2010年至2019年，我国城市低保标准从每人每月251元提高到每人每月624元，年均增长10.6%，但城乡低保人数却直线下降，由7524万人下降为4316万人，年均下降6%。这一现象包含一定合理因素，如纠正前些年低保扩面过急造成的错保较多问题，但同时也说明，我国社会救助政策落实还存在不规范的问题，低保标准与低保人数难以互动起来。

二要考虑经济发展水平 。许多专家认为，OECD国家低保标准与人均可支配收入之比约在50%～60%之间，而我国这一比例城市为17.7%、农村为33.3%。我国应大大提高低保标准。

低保标准与经济发展水平密切相联，这已成为共识。2019年我国人均GDP只相当于美国的17.5%，英国的27%，德国的24.7%，法国的28%。由此可见，我国经济发展水平与发达国家有较大差距，这样，低保标准较低自然也在情理之中。

但容易为人忽视的是，与经济发展水平密切相关的收入分配结构，是决定社会救助标准更为重要的因素。发达国家收入分配结构多呈现“两头小、中间大”的橄榄型，中产阶层占绝大多数，低收入和高收入阶层占比重都较小。在这样的收入结构下，收入中位数50%以下的人口比重并不会很高。而我国的收入分配结构则复杂得多，如果将城乡看做一体，全国的收入分配则呈现金字塔形，低收入多，中产阶层占的比重还不够大。如果将城市和农村分开来看，城镇居民的收入分配结构更加接近橄榄型结构，20%中间收入组年人均收入37876元，以其50%即年人均18930元作为低保标准，那么城镇低保对象比例可能会接近20%；而在农村，则金字塔形更为典型，农村居民中间收入组年人均收入13984元，若以其50%即年人均6992元为低保标准，低保对象的比重将在20%以上。若保障比例如此高，恐怕财力难以允许，与群众的感受也相距甚远。

党的第十九届五中全会提出2035年的国内生产总值达到中等发达国家水平、中等收入群体显著扩大，这一目标实事求是、切实可行，正视了我国与发达国家的经济发展水平、收入分配结构还存在不小差距。因此，低保标准的提高也应与此目标相适应，不能急于求成。

三要考虑社会救助的多层次性。今年4月，中办、国办印发《关于改革完善社会救助制度的意见》，明确提出要建立健全分层分类的社会救助体系。根据困难群众的困难程度和致困原因，将社会救助划分为两个层次：最基础的是绝对贫困人口，即低保家庭和特困供养人员，需要给予基本生活救助或专项救助；第二层次是相对贫困人口，即低收入家庭，需要根据实际需要给予相应的基本生活救助或专项救助。其实，早在2008年，为了贯彻《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，民政部会同相关部门印发了《城市低收入家庭认定办法》，要求直辖市和设区的市制定低收入家庭认定标准，以规范廉租住房、经济适用住房保障以及其他社会救助工作。今年出台的两办意见，又再次强调了这一政策。到目前为止，大部分城市都制定了低收入标准，低收入标准多是低保标准的1.5 倍到2倍。也就是说，我们已经探索建立了比低保标准更高的低收入制度。这一政策或将成为各地建立解决相对贫困问题的着力点。因此，我国的贫困标准将呈现为两条线，一条是低保线，一条是低收入线。低收入制度的全面建立，将会进一步扩大基本生活救助和专项社会救助的保障面，这在我们调整低保标准时要给予充分考虑。

一些专家关于低保标准过低的看法，可能是赋予了低保过多的期望和功能。我国困难群众的生活保障是由整个社会救助体系共同承担的，低保制度是核心，但其功能只是负责基本生活。对于当前群众反映强烈的医疗、教育、住房等困难，则需要通过完善专项救助制度来解决。解决困难群众生活困难，兜底民生保障网，要充分发挥多项社会救助制度的合力，不能只靠低保单打独斗。

四要考虑城乡低保标准的统筹。2012年党的十八大提出“统筹推进城乡社会保障体系建设”，2014年十八届三中全会要求“推进城乡低保统筹发展”。2017年党的十九大提出“统筹城乡社会救助体系，完善最低生活保障制度”。根据中央要求，各地加大统筹城乡低保的力度，但许多地方认为城乡低保统筹发展就是指城乡低保标准统一。在这一认识下，一些地方把缩小城乡低保标准差距作为目标，加快提高农村低保标准，甚至将农村低保标准一下提高到城市水平。北京、上海于2015年实现城乡低保标准统一，天津于2017年实现标准统一。其他地区也在加快缩小城乡标准差距，差距缩小之快令人关注。

城乡低保标准的变化不能脱离我国二元结构的现实。改革开放后，城乡经济二元结构缩小较慢。2007年农村低保建立时，城、乡居民人均可支配收入之比是3.3：1，当时的城、乡低保标准之比是2.6：1。近些年，我国城乡低保标准差距急剧缩小，脱离了城乡居民收入差距这一基础。2019年，我国城、乡居民人均可支配收入之比仍然高达为2.64：1，但城、乡低保标准之比例下降到1.4：1，甚至一些地区出现了城乡统一。即使北京这样发达的地区，地区差距和城乡差距相对其他地区较小，但中心城区和郊区区县的收入差距仍然很大，特别是中心城区市民收入和郊区区县农民收入差距更大。2017年北京市低保标准为月人均1100元，这一标准对中心城区如东城和西城的居民来说相当于其可支配收入的17%和19%，但对延庆区和门头沟区的农村居民来说，分别相当于本区农村居民人均可支配收入的62%和56%，其带来问题可想而知。当然，城乡低保标准和可支配收入之间的关系可继续探讨，但至少可以说，在目前城乡差距和地区差距还很大的情况下，一味强调统一城乡低保标准有些操之过急。

农村低保标准低于城市低保标准，多年来促进了低保制度的城乡平衡和健康发展。在很强的收入二元结构下，我国城乡低保标准出现较大差距是自然的，群众也很接受。要稳妥推进城乡低保统筹、保持低保健康发展，就需要随着农村居民和城市居民收入差距缩小，逐步缩小城乡低保标准差距，最终达到城乡低保标准的统一。否则，急于城乡统一标准，最终会损害低保的规范，伤害社会的公正，甚至会引发社会问题。